Vai trò của công ước unesco 2005 trong đàm phán các hiệp định tự do thương mại quốc tế (tiếp theo số 391)

Vận dụng Công ước trong các cuộc đàm phán thương mại quốc tế

Kể từ khi khởi động vào năm 2001 đến nay, vòng đàm phán Doha trải qua nhiều bế tắc. Trên lĩnh vực văn hóa, không thành viên WTO nào đưa ra thêm bất kỳ cam kết mới sau khi kết thúc vòng đàn phán Uruguay năm 1994. Do đó, không thể đánh giá được tác động của Công ước đối với các cam kết của WTO.

Tuy nhiên, do các cuộc đàm phán thương mại đa phương trong khuôn khổ WTO không đạt được tiến triển, các quốc gia có xu hướng đẩy mạnh đàm phán các hiệp định tự do thương mại song phương và khu vực. Trong vòng 10 năm qua, một số hiệp định thương mại khu vực, đặc biệt các hiệp định do EU cầm trịch, đã dẫn chiếu hoặc lồng ghép mục tiêu và các nguyên tắc của Công ước 2005 vào nội dung hiệp định. Trong số 7 hiệp định thương mại tự do do EU tiến hành đàm phán và ký kết từ 2005 đến nay, 3 hiệp định đầu tiên dẫn chiếu trực tiếp đến Công ước là hiệp định với các nước thuộc CARIFORUM (2008) (11), Hàn Quốc (2010) và các nước Trung Mỹ (2012). Các hiệp định này có một cấu trúc đặc biệt là kèm theo một bản nghị định thư về hợp tác văn hóa, như một phụ lục không tách rời. Nghị định thư đề cập đến việc các bên cần phê chuẩn và triển khai Công ước 2005. Nghị định thư về hợp tác văn hóa của Hiệp định với các nước Trung Mỹ còn dẫn chiếu trực tiếp đến các điều 14, 15, 16 của Công ước 2005, nhằm dành các hỗ trợ hợp tác phát triển, đối xử ưu đãi cho các nước đang phát triển tại khu vực này. Hiệp định với các nước Caribe mở rộng các cam kết đối với thị trường EU trên lĩnh vực dịch vụ, bao gồm cả các ngành công nghiệp sáng tạo và giải trí. Tất cả hàng hóa của các nước Caribe có thể xuất khẩu vào thị trường EU mà không phải chịu bất cứ hạn ngạch nào. Thậm chí, các công ty hoạt động trong lĩnh vực này của Caribe có thể hiện diện thương mại tại EU. Trong Nghị định thư về hợp tác văn hóa với Hàn Quốc, hai bên cam kết hợp tác để thúc đẩy trao đổi các hoạt động, hàng hóa, dịch vụ văn hóa, bao gồm cả lĩnh vực nghe nhìn. Hai bên tạo điều kiện để các nghệ sĩ, những nhà hoạt động trên các lĩnh vực văn hóa được cấp visa và lưu trú trong thời gian dưới 1 năm tại bên kia để tham gia vào các hoạt động văn hóa như thu âm, quay phim, tham gia lễ hội văn hóa, văn học… đồng thời hợp tác từ đào tạo, thiết lập các mạng lưới, đến quảng bá các sản phẩm văn hóa, bảo vệ di sản… Đặc biệt, EU và Hàn Quốc khuyến khích, tạo thuận lợi cho việc đàm phán, triển khai các thỏa thuận đồng sản xuất trong lĩnh vực nghe nhìn. Sản phẩm đồng sản xuất được hưởng những cơ chế ưu đãi từ các quỹ phát triển văn hóa của vùng và địa phương hai bên. Nghị định thư này thậm chí còn cho phép sự tham gia của các nhà sản xuất đến từ các nước thứ ba, tối đa lên tới 20% tổng chi phí sản xuất hoặc đóng góp về kỹ thuật và nghệ thuật đối với tác phẩm nghe nhìn đồng sản xuất, miễn là các nước đó đã phê chuẩn Công ước UNESCO 2005. Văn kiện này thiết lập một cơ chế thực thi và giải quyết tranh chấp thông qua việc thành lập Ủy ban về hợp tác văn hóa để giám sát việc triển khai Nghị định thư. Ủy ban này có thẩm quyền tuyệt đối đối với việc triển khai các nội dung của Nghị định thư về hợp tác văn hóa mà Ủy ban về thương mại không có quyền can thiệp.

Tuy nhiên, trong các cuộc đàm phán thương mại do Hoa Kỳ cầm trịch, bức tranh không sáng sủa như vậy. Từ năm 2005, Hoa Kỳ tiếp tục đàm phán và ký kết các FTA song phương với Oman, Peru, Colombia, Panama và Hàn Quốc. Các FTA này tuân thủ các nguyên tắc của WTO về xóa bỏ thuế quan, mở cửa thị trường, tạo thuận lợi cho thương mại theo một định dạng chung về thể thức và tiêu chí do Hoa Kỳ đưa ra. Để đổi lấy việc mở cửa thị trường cho các loại hàng hóa, sản phẩm khác một cách nhanh chóng, các nước không thể đưa ra miễn trừ văn hóa (12). Nhiều nước chấp nhận sử dụng một danh sách chọn – bỏ (negative list), theo đó, Hiệp định sẽ bao trùm tất cả các lĩnh vực, nhưng quốc gia có thể bảo lưu một số hàng hóa và dịch vụ. Phương pháp này được cho là chứa đựng nhiều rủi ro khi thực hiện quyền đưa ra các chính sách và biện pháp mới, nhằm bảo vệ sự đa dạng văn hóa, vì tất cả các lĩnh vực cần bảo lưu, các chính sách và biện pháp có thể ảnh hưởng đến tự do thương mại hàng hóa, dịch vụ văn hóa phải được liệt kê cụ thể trong danh sách bảo lưu. Điều này đòi hỏi những đại diện đàm phán phải nắm rõ tất cả các điều khoản trong hiệp định cũng như các quy định trong các hiệp định có liên quan của WTO, sự hiểu biết rộng rãi về các chính sách và biện pháp ảnh hưởng trực tiếp, gián tiếp đến trao đổi thương mại tự do về hàng hóa, dịch vụ văn hóa. Trong FTA với Hoa Kỳ, Hàn Quốc đã liệt kê khá chi tiết một loạt các bảo lưu trong phụ lục về các biện pháp không tương thích, đối với các lĩnh vực như phát hành xuất bản phẩm, xuất bản báo chí, dịch vụ phát sóng, dịch vụ nghe nhìn số hóa, dịch vụ truyền thông, các dịch vụ quảng bá, quảng cáo điện ảnh và hậu kỳ, bảo tồn và phát huy các tài sản, di sản văn hóa…

Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương TPP, với sự tham gia của 12 nước, đứng đầu là Hoa Kỳ chính thức được ký kết vào ngày 4-2-2016, sau 7 năm đàm phán. Nếu chính thức có hiệu lực, đây sẽ là Hiệp định thương mại tự do khu vực lớn nhất thế giới, chiếm tới 36% tổng sản phẩm quốc dân toàn cầu, 26% thương mại toàn cầu và 793 triệu dân. Hiệp định được kỳ vọng là cú hích phát triển kinh tế cho các quốc gia trong khu vực. Trong TPP, Canada tuyên bố đã bảo lưu thắng lợi quyền đưa ra các chính sách cũng như biện pháp để bảo vệ, phát triển văn hóa. Tất cả các cấp chính quyền vẫn có sự linh hoạt trong việc ban hành, duy trì chính sách và chương trình hỗ trợ sáng tạo, sản xuất, phát triển các nội dung văn hóa Canada. Nước này đã đạt được mục tiêu đó thông qua cách tiếp cận đưa các ngoại lệ văn hóa vào một số chương cụ thể như dịch vụ, đầu tư, đối xử quốc gia, tiếp cận thị trường đối với hàng hóa, doanh nghiệp Nhà nước, mua sắm Chính phủ và cả lời mở đầu của Hiệp định. Tuy nhiên, theo các nhà phân tích, trong TPP, Canada đã không bảo vệ được miễn trừ văn hóa hiệu quả như chính phủ nước này đã đạt được tại các FTA trước đây. Trong lời nói đầu của Hiệp định TPP, có ghi nhận tầm quan trọng của bản sắc và đa dạng văn hóa nhưng không dẫn chiếu trực tiếp đến Công ước 2005, đồng thời, chỉ ghi nhận cơ hội mà thương mại và đầu tư đem lại cho đa dạng văn hóa, trong khi không thừa nhận những mặt trái của quá trình này đối với bản sắc văn hóa, từ đó trao quyền của quốc gia trong việc duy trì các mục tiêu chính sách vì lợi ích công cộng. Ngoại lệ văn hóa trong TPP cũng giới hạn hơn, đặt điều kiện chỉ các nước là thành viên của các điều ước quốc tế khác về bảo vệ và phát huy sự đa dạng văn hóa, mới có thể viện dẫn các miễn trừ văn hóa, các miễn trừ văn hóa trong TPP chỉ giới hạn ở tri thức truyền thống và các biểu đạt văn hóa truyền thống.

Có thể thấy, không dễ để viện dẫn Công ước 2005 trong các cuộc đàm phán thương mại quốc tế do Hoa Kỳ cầm trịch. Cho dù lập trường của Canada có được nhiều nước trong TPP ủng hộ nhưng trước sức ép của Hoa Kỳ và để đổi lại lợi ích về mở cửa thị trường cho hàng hóa, dịch vụ, đầu tư… các nước đều phải nhượng bộ, chấp nhận thu hẹp không gian chính sách của mình. Tương tự, New Zealand, trong một số FTA song phương đưa ra một miễn trừ văn hóa rất rộng, bao gồm cả “các ngành nghệ thuật sáng tạo mang giá trị quốc gia”. Theo định nghĩa mà nước này đưa ra, các ngành nghệ thuật sáng tạo bao gồm nghệ thuật biểu diễn, trong đó có sân khấu, múa và âm nhạc, nghệ thuật thị giác và thủ công, văn học, điện ảnh và video, nghệ thuật ngôn ngữ, nội dung sáng tạo online, các thực hành truyền thống bản địa và các biểu đạt văn hóa đương đại, truyền thông tương tác số và các tác phẩm nghệ thuật đa phương thức, bao gồm các tác phẩm sử dụng công nghệ mới vượt ra khỏi sự phân loại về loại hình nghệ thuật. Tuy nhiên, trong TPP, New Zealand đành chấp nhận với ngoại lệ văn hóa hết sức hạn chế ở trên. Nước này chỉ đặt ưu tiên để bảo lưu ngoại lệ liên quan đến người bản địa Maori.

Hiệp định Thương mại và Đầu tư xuyên Đại Tây Dương TTIP giữa Hoa kỳ và Liên minh châu Âu, hai nền kinh tế lớn nhất thế giới chiếm tới 1/3 thương mại toàn cầu, nếu thành công, dự kiến sẽ giúp tăng trưởng GDP của Hoa Kỳ thêm 5% và EU thêm 3,4% hiện đang rơi vào bế tắc. Với việc Donald Trump vừa trúng cử Tổng thống Hoa Kỳ, người ta lo ngại rằng TTIP cũng sẽ bị khai tử, giống như nguy cơ đối với TPP. Vì vậy, việc phân tích vai trò của Công ước 2005 trong thương lượng này sẽ trở nên vô nghĩa.

Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

Coi hội nhập kinh tế quốc tế là một động lực quan trọng để phát triển kinh tế xã hội, tăng cường sức mạnh tổng hợp của quốc gia, những năm qua, Việt Nam đẩy mạnh tham gia quá trình đàm phán các Hiệp định thương mại tự do. Đến nay, Việt Nam đã hoàn tất 12 FTA, trong đó, 8 FTA đã có hiệu lực và đang thực thi (13). Bốn hiệp định khác cũng đã kết thúc đàm phán, đi tới ký kết nhưng chưa có hiệu lực là FTA Việt Nam – Hàn Quốc, FTA Việt Nam – Liên minh kinh tế Á – Âu, Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và FTA Việt Nam – Liên minh châu Âu (EVFTA). Hiện nay, Việt Nam đang đàm phán Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện Khu vực (RCEP) giữa  ASEAN và 6 đối tác đã có FTA với ASEAN là Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Australia và New Zealand.

Việt Nam cũng là nước tham gia tích cực vào quá trình soạn thảo và phê chuẩn Công ước 2005 từ năm 2003. Đại diện của Bộ Ngoại giao và Bộ VHTT trước đây (nay là Bộ VHTTDL) đã tham gia vào một số cuộc tham vấn trong quá trình dự thảo Công ước. Là nước bỏ phiếu ủng hộ thông qua Công ước tại Đại hội đồng lần thứ 33, Việt Nam cũng sớm phê chuẩn Công ước vào tháng 8 – 2007. Bộ VHTTDL sau đó còn tổ chức nhóm công tác về Công ước. Như vậy, có thể nói, cán bộ của Bộ VHTTDL hiểu biết khá chắc về Công ước này.

Tuy nhiên, việc vận dụng Công ước 2005 vào quá trình đàm phán thương mại là không đơn giản. Do đây là đàm phán thương mại nên sẽ do cơ quan phụ trách thương mại đảm trách, (tại Việt Nam, Bộ Công thương được Chính phủ giao nhiệm vụ này) và trong đàm phán, luôn luôn, các lợi ích thương mại được đặt ở vị trí ưu tiên hàng đầu. Trong một số vấn đề liên quan, Bộ VHTT được tham vấn, song không phải lúc nào cán bộ của Bộ VHTT cũng được mời tham gia đoàn đàm phán phần đàm phán về hàng hóa và dịch vụ. Ngoài ra, phải kể đến việc các chương khác nhau trong cùng một Hiệp định có thể sẽ do các Bộ khác nhau đảm trách. Vì vậy, để có một cách tiếp cận thống nhất, nhằm bảo vệ các mục tiêu văn hóa như phương pháp của Canada tại TPP là một thách thức đối với Việt Nam. Và một yếu tố mang tính quyết định đó là sức mạnh kinh tế của đối tác tham gia đàm phán, đặc biệt là ý chí của cường quốc kinh tế cầm trịch cuộc chơi. Trong các hiệp định thương mại tự do với EU, do EU đi đầu trong việc bảo vệ và phát huy đa dạng văn hóa, nên các FTA của khối cho phép các bảo lưu rộng rãi hơn, thậm chí một số trường hợp còn khuyến khích các biện pháp hợp tác để phát huy đa dạng văn hóa trong lĩnh vực nghe nhìn, lĩnh vực mà khối này luôn coi là miễn trừ văn hóa. Trong khi đó, Hoa Kỳ, nước phản đối Công ước 2005 với e ngại các quốc gia sẽ lạm dụng Công ước này để duy trì những chính sách bảo hộ, gây cản trở tự do thương mại, chắc chắn sẽ ngăn cản các ngôn ngữ và sự dẫn chiếu đến Công ước trong các Hiệp định của mình.

Qua kết quả đàm phán tại một số Hiệp định tự do thương mại vừa qua, có thể thấy, Việt Nam vẫn giữ được các bảo lưu về văn hóa như các cam kết khi gia nhập WTO. Điều này cho thấy lập trường kiên định và chính sách nhất quán của Việt Nam trong việc bảo tồn bản sắc văn hóa trong quá trình hội nhập.

Vào thời điểm thực hiện nghiên cứu này, Việt Nam đã hoàn tất đàm phán FTA với hai đối tác lớn nhất là Hoa Kỳ và EU. Qua kinh nghiệm từ thực tiễn đàm phán của Việt Nam và nghiên cứu kinh nghiệm của các nước, có thể rút ra một số bài học:

Thứ nhất, việc đưa ra các bảo lưu văn hóa có thể được thực hiện theo nhiều cách khác nhau: đưa ra một miễn trừ văn hóa chung hoặc tiến hành bảo lưu ở nhiều chương khác nhau của Hiệp định, bên cạnh danh sách bảo lưu trong các biện pháp không tương thích, thậm chí có thể đưa vào lời mở đầu để xây dựng thành mục tiêu và nguyên tắc chung. Cách tiếp cận thống nhất này đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ liên ngành, có sự chỉ đạo xuyên suốt trong đoàn đàm phán.

Thứ hai, căn cứ vào thế mạnh và chính sách của từng đối tác, có thể áp dụng quan điểm và tầm nhìn mở rộng hơn. Không phải trường hợp nào cũng nhất thiết phải đấu tranh để đưa các lĩnh vực văn hóa ra khỏi phạm vi hiệp định tự do thương mại. Trong trường hợp với EU, nếu việc ký kết một Nghị định thư về hợp tác văn hóa, trong đó có nhiều nội dung ưu đãi, có lợi cho các nước đang phát triển như đào tạo, cấp visa cho các nghệ sĩ và các nhà hoạt động văn hóa đi lại tự do, ký kết thỏa thuận đồng sản xuất, cho phép đa dạng hóa các nguồn tài chính từ nhiều quỹ phát triển văn hóa vùng và địa phương tại châu Âu… thì hoàn toàn có thể xem xét một cách tích cực. Hy vọng đây sẽ là kinh nghiệm hữu ích cho Việt Nam trong các đàm phán thương mại quốc tế trong tương lai.

Như vậy, Công ước 2005 là một sản phẩm của quá trình thương lượng quốc tế xuất phát từ xung đột giữa thương mại và văn hóa. Công ước là một công cụ pháp lý quốc tế bảo vệ sự đa dạng văn hóa, có vị trí ngang bằng với các điều ước quốc tế khác. Trong hơn 10 năm qua, kể từ khi ra đời, Công ước đã đóng vai trò nhất định trong các cuộc đàm phán thương mại tự do quốc tế. Các quốc gia khởi xướng sự hình thành của Công ước tiếp tục đề cao những mục tiêu và nguyên tắc của Công ước này trong việc công nhận tính hai mặt của hàng hóa, dịch vụ văn hóa và trao cho các quốc gia chủ quyền ban hành, duy trì các chính sách cũng như biện pháp để bảo vệ, phát huy sự đa dạng của các hoạt động, hàng hóa, dịch vụ văn hóa trên lãnh thổ nước mình. Trong khuôn khổ đàm phán thương mại quốc tế, các nguyên tắc của WTO về xóa bỏ rào cản thương mại, tạo thuận lợi cho đầu tư và sự lưu thông hàng hóa, dịch vụ vẫn là những nguyên tắc quyết định. Tuy nhiên, với sự tồn tại của một công cụ pháp lý quốc tế về đa dạng văn hóa, các bên tham gia đàm phán đã, đang và sẽ có những cân nhắc thích hợp đối với các mục tiêu về chính sách văn hóa.

_______________

11. CARIFORUM (Diễn đàn Caribe) là diễn đàn đối thoại kinh tế được thiết lập từ 1992 giữa một nhóm các nước Caribe, châu Phi, Thái Bình Dương và Liên minh châu Âu. Tháng 10 – 2008, EU và 15 nước Caribe đã ký Hiệp định đối tác kinh tế EU – CARIFORUM.

12. Việc sử dụng miễn trừ văn hóa (cultural exemption) cho phép các nước có thể giữ quyền đưa ra các chính sách can thiệp để hỗ trợ sự đa dạng văn hóa trong một thời gian không giới hạn.

13. 8 FTA có hiệu lực của Việt Nam bao gồm Hiệp định thương mại tự do ASEAN (AFTA, ký kết năm 1996) và 5 FTA giữa ASEAN với các đối tác (Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, FTA giữa ASEAN và Australia – New Zealand); 2 FTA song phương (Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện Việt Nam – Nhật Bản và Hiệp định thương mại tự do song phương Việt Nam – Chile).

Nguồn : Tạp chí VHNT số 392, tháng 2-2017

Tác giả : NGUYỄN PHƯƠNG HÒA