Cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật

Trong xu thế hội nhập hiện nay, để tạo cơ hội phát triển cho các đơn vị sự nghiệp nói chung, đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật nói riêng, Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương đổi mới cơ chế quản lý, tăng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp, từng bước tiến tới xóa bỏ bao cấp đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Chủ trương trên đã được hiện thực hóa thông qua các Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ. Trong quá trình gần 10 năm áp dụng chính sách tự chủ, các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật đã gặt hái được những thành công nhất định, bên cạnh đó vẫn còn nhiều khó khăn, vướng mắc.

1. Khái quát về cơ chế tự chủ

Cơ chế tự chủ là sự dịch chuyển từ cơ chế quản lý tập trung, bao cấp sang cơ chế giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập, hiện đang được triển khai thực hiện ở Việt Nam. Đây là kết quả tất yếu của chặng đường hơn 30 năm đổi mới, bắt đầu từ năm 1986, khi chúng ta bắt đầu bước vào công cuộc đổi mới toàn diện đất nước. Hệ thống cơ chế, chính sách của nhà nước cũng dịch chuyển từ cơ chế quản lý tập trung, bao cấp sang cơ chế giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện cổ phần hóa, tư nhân hóa các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hay sở hữu tập thể; cho phép tư nhân tham gia thành lập các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực sự nghiệp. Hiện nay, cả nước có tới 60.000 đơn vị sự nghiệp công lập.

Nhằm quản lý thống nhất nguồn thu, chi, tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp tăng thu bảo đảm trang trải kinh phí hoạt động, ngày 16-1-2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu. Sau đó, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 25/2002/TT- BTC, hướng dẫn chi tiết Nghị định số 10/2002/NĐ- CP. Nghị định này được xem như tiền đề cho sự hình thành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập về sau này. Nghị định số 10/2002/NĐ-CP gồm 3 chương, 22 điều. Nội dung cơ bản của Nghị định gồm các vấn đề:

Nghị định phân loại hai loại đơn vị sự nghiệp có thu là: Đơn vị sự nghiệp có thu tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí); Đơn vị sự nghiệp có thu tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí).

Nghị định quy định quyền của đơn vị sự nghiệp có thu: Đơn vị sự nghiệp được quyền chủ động bố trí kinh phí để thực hiện nhiệm vụ, được ổn định kinh phí hoạt động thường xuyên do ngân sách nhà nước cấp… Được vay tín dụng hoặc quỹ hỗ trợ để phát triển, mở rộng và nâng cao chất lượng hoạt động… Quy định về việc quản lý, sử dụng tài sản, khấu hao tài sản… Đơn vị sự nghiệp có thu được chủ động sử dụng số biên chế được cấp có thẩm quyền giao; sắp xếp và quản lý lao động phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị…

Nghị định đưa ra các quy định về tài chính: nguồn tài chính và nội dung chi của đơn vị sự nghiệp có thu; quy định về chế độ tiền lương và tiền công của người lao động; quy định về lập và chấp hành dự toán thu, chi; về trích lập và sử dụng các quỹ; về thực hiện chế độ kế toán, thống kê, báo cáo, quyết toán, kiểm tra và công khai tài chính.

Như vậy, theo nội dung Nghị định 10/2002/NĐ- CP, các đơn vị sự nghiệp công lập có được cơ hội chủ động nhất định về mặt tài chính trên cơ sở khuyến khích tăng thu, tiết kiệm chi, đảm bảo trang trải kinh phí hoạt động nhằm thực hiện các nhiệm vụ được giao.

Để tiếp tục hoàn thiện những quy định trong Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, Chính phủ ban hành Nghị định số 43/2006/NĐ-CP, quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Nghị định số 43/2006/NĐ-CP có nhiều điểm thay đổi, bổ sung và khắc phục những hạn chế của Nghị định số 10/2002/NĐ-CP.

Quy định quyền tự chủ về các khoản thu và mức thu: Nghị định 10/2002/NĐ-CP quy định các đơn vị sự nghiệp chưa được quyền quyết định các khoản thu, mức thu theo nguyên tắc đảm bảo bù đắp chi phí và có tích lũy. Đối với những hoạt động thu phí, lệ phí và sản phẩm mà nhà nước đặt hàng, các đơn vị chưa được thực hiện mức thu hoặc khung mức thu và đơn giá sản phẩm do nhà nước quy định. Đến Nghị định 43/2006/NĐ-CP, các đơn vị sự nghiệp đã được quyền quyết định các khoản thu, mức thu theo nguyên tắc đảm bảo bù đắp chi phí và có tích lũy. Đối với những hoạt động thu phí, lệ phí và sản phẩm mà nhà nước đặt hàng, các đơn vị được thực hiện mức thu hoặc khung mức thu và đơn giá sản phẩm do nhà nước quy định.

Để nâng cao hiệu quả trong việc triển khai thực hiện cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ- CP ngày 14-2-2015 về quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập. Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 6-4-2015, thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP nêu trên. Nghị định số 16/2015/ NĐ-CP là một bước tiến căn bản và mang tính đột phá nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước trong cơ chế thị trường ở nước ta hiện nay. Những nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập bao gồm: thứ nhất, tự chủ về thực hiện nhiệm vụ; thứ hai, tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự; thứ ba, tự chủ về tài chính. Những nội dung chính trong tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập gồm: tự chủ về giá, phí (nguồn thu); tự chủ về quản lý và sử dụng tài chính.

Trong đó, tự chủ về quản lý và sử dụng tài chính có các mức độ:

a. Đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo trong chi đầu tư và chi thường xuyên

Các đơn vị có quyền chủ động sử dụng những nguồn tài chính được giao tự chủ, bao gồm nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công (kể cả nguồn ngân sách nhà nước, đấu thầu, đặt hàng), nguồn thu phí theo quy định được để lại chi và nguồn thu hợp pháp khác để chi thường xuyên (gồm chi tiền lương, trích lập quỹ). Các đơn vị này được tự chủ trong giao dịch tài chính, bao gồm: đơn vị được mở tài khoản tiền gửi tại ngân hàng thương mại hay Kho bạc Nhà nước để phản ánh các khoản thu, chi hoạt động dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng ngân sách nhà nước; đơn vị được huy động vốn, vay vốn để đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất theo quy định của pháp luật và phải có phương án khả thi hoàn trả vốn vay; đơn vị phải chịu trách nhiệm về vốn huy động, vốn vay.

b. Nhà nước bảo đảm chi đầu tư, đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo trong chi thường xuyên

c. Nhà nước bảo đảm chi đầu tư, đơn vị sự nghiệp công lập đảm bảo một phần chi thường xuyên.

d. Nhà nước bảo đảm hoàn toàn chi đầu tư và chi thường xuyên.

Với các mức độ tự chủ khác nhau về tài chính, các đơn vị sự nghiệp công lập sẽ tương ứng được tự chủ trong chuyên môn và tổ chức bộ máy theo hướng gắn với trách nhiệm và trách nhiệm giải trình. Mặc dù đã có quy định khá đầy đủ về cơ chế tự chủ nhưng hiện tại, các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn đang được thực hiện quyền tự chủ ở những mức độ được giao khá khác nhau. Điều này phụ thuộc nhiều vào lĩnh vực, ngành nghề, địa bàn, đơn vị chủ quản, cơ cấu nguồn thu, bộ máy quản lý. Với các đơn vị sự nghiệp công lập có mức tự chủ phổ biến ở việc chỉ mới đảm bảo một phần chi thường xuyên, nhà nước vẫn đảm bảo chi đầu tư và những nguồn khác thì sự thay đổi trong quản lý đơn vị vẫn ở mức khá hạn chế. Điều này xuất phát từ khả năng được tự chủ về chuyên môn nghiệp vụ cũng như tổ chức, bộ máy, nhân sự còn yếu. Việc tự chủ một phần chi thường xuyên ít nhất tác động đến việc quản lý đơn vị trên các phương diện như:

Với bộ máy, nhân sự: sự linh hoạt trong việc bố trí nhân sự vào các vị trí phù hợp, được bổ sung nhân sự trong những vị trí cần có nhưng không mang tính cố định trong thực hiện hoạt động chuyên môn trên cơ sở nguồn thu do đơn vị khai thác.

Với hoạt động chuyên môn: sự chủ động khai thác các hoạt động dịch vụ công từ chức năng nhiệm vụ của đơn vị, chủ động luân chuyển nhiều vị trí chuyên môn phù hợp. Đây là mảng dễ nhận thấy do tác động của cơ chế tự chủ.

Với việc sử dụng các nguồn lực: linh hoạt, chủ động trong liên kết, hợp tác trong khuôn khổ pháp luật để duy trì, bổ sung nguồn lực nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động.

Tuy nhiên, Nghị định 16/2015/NĐ-CP vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế. Vì vậy, để làm rõ hơn mức tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự cũng như trao quyền nhiều hơn cho Hội đồng quản lý tại các đơn vị, Chính phủ đã lần lượt ban hành Nghị định 106/2020/NĐ-CP ngày 10-9-2020, quy định về vị trí việc làm và số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập và Nghị định 120/2020/NĐ-CP ngày 7-10-2020, quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập. Hai nghị định này đã tăng mức tự chủ về bộ máy và nhân sự của các đơn vị, đồng thời tăng trách nhiệm trong những quyết định của đơn vị thông qua sự giám sát của Hội đồng quản lý.

2. Việc thực hiện tự chủ tại các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật

Nâng cao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập là chính sách phù hợp với yêu cầu thực tế. Thực hiện tốt chính sách này sẽ có tác động quan trọng trong việc khuyến khích tính chủ động, sáng tạo, tạo động lực và thúc đẩy sự phát triển của việc cung cấp sản phẩm dịch vụ công, thỏa mãn tốt hơn nhu cầu của người dân. Để chính sách mới đi vào thực tiễn cần có sự quyết tâm rất lớn của các cấp chính quyền. Trong số hàng chục đơn vị sự nghiệp công lập đã được giao quyền tự chủ của ngành Văn hóa, chỉ vài cái tên được nhắc đến là mang lại hiệu quả, như: Nhà hát Lớn Hà Nội, Nhà hát Ca múa nhạc Việt Nam, Nhà hát Nghệ thuật đương đại Việt Nam, Trung tâm Chiếu phim quốc gia… Đây cũng là các đơn vị được giao tự chủ về tài chính ở mức độ tự đảm bảo toàn bộ chi thường xuyên từ năm 2012.

Ví như Trung tâm Chiếu phim quốc gia, bắt đầu tiến hành tự chủ từ năm 2012, với cơ sở vật chất, trang thiết bị cũ kỹ, lạc hậu nhưng đã huy động nguồn lực xã hội hóa để đầu tư nâng cấp phòng chiếu, đáp ứng công nghệ chiếu phim hiện đại nhất hiện nay. Sự đầu tư vào Trung tâm đã đạt hiệu quả đáng ghi nhận. Năm đầu tiên thực hiện tự chủ, Trung tâm đã đón 1,9 triệu lượt khán giả, đón hơn 2,1 triệu lượt năm 2015 và 2,3 triệu lượt khán giả  năm 2017 (1)… Tuy nhiên, bên cạnh đó, nhiều đơn vị vẫn đang loay hoay tìm kiếm hướng đi để thích nghi với cơ chế mới. Từng hoạt động nhờ được bao cấp hoàn toàn, nhiều đơn vị nghệ thuật truyền thống, vốn đã gặp khó khăn về khán giả, nguồn thu từ biểu diễn, có nguy cơ không trụ nổi trong cơ chế mới. Một số nhà hát có những đêm diễn chỉ bán được vài vé nhưng buổi biểu diễn vẫn phải diễn ra bình thường, đồng nghĩa với mọi chi phí cho vở diễn vẫn phải lo. Hay như một số bảo tàng còn chưa tiến hành tự chủ, vẫn phải dựa 100% vào ngân sách nhà nước do ít các loại hình dịch vụ, chỉ dựa vào tiền bán vé ít ỏi… Khó khăn không chỉ ở các đơn vị chưa sẵn sàng điều kiện để bước sang tự chủ, mà nhiều đơn vị đã tự chủ 100% cũng còn nhiều vướng mắc. Nguyên nhân là do tình trạng tự chủ “nửa vời”. Nhà hát Múa rối Thăng Long có nguồn thu khá ổn định, năm sau cao hơn năm trước. Từ nguồn thu này, đơn vị muốn dành một phần kinh phí để sửa chữa cơ sở vật chất, nhưng quy trình xin cấp trên phê duyệt rất chậm, có nhiều hạng mục mất cả năm vẫn chưa được chấp thuận, ảnh hưởng đến quá trình đổi mới, tăng nguồn thu của đơn vị. Hay như có một thực tế, dù đơn vị được tự chủ về tài chính, nhưng lại chưa được tự chủ trong chi trả lương cho người lao động dựa trên năng lực, hiệu quả công tác, mà vẫn phải theo quy định về ngạch, bậc. Rào cản này đã gây khó khăn trong việc thu hút người tài về làm việc cho đơn vị, đồng thời giảm động lực phấn đấu, thi đua trong lao động của đội ngũ cán bộ, nhân viên, cũng chưa tạo được cơ chế khuyến khích sáng tạo, đổi mới tư duy trong làm việc. Bên cạnh những lý do khách quan, rào cản lớn nhất nằm ở chính tâm lý của cán bộ các đơn vị. Ðó là tâm lý sợ, e ngại, bị động, quen với bao cấp, cho nên không muốn thay đổi. Để có thể tiến tới tự chủ thành công, các đơn vị cần chủ động thay đổi nhận thức, khắc phục khó khăn, tìm hướng đi mới, phát triển nhiều hoạt động sự nghiệp để cung cấp những dịch vụ công với chất lượng ngày càng cao cho xã hội, đặc biệt trong một lĩnh vực đặc thù như văn hóa nghệ thuật đòi hỏi sự thay đổi, sáng tạo rất nhiều.

3. Một số đề xuất

Lộ trình tiến tới tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật còn nhiều khó khăn nhưng cũng mở ra cơ hội lớn, trở thành đòn bẩy để thúc đẩy tính chủ động, sáng tạo cho các  đơn vị và giảm áp lực tài chính cho ngân sách nhà nước. Để giải quyết những khó khăn mà các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật đang gặp phải trong lộ trình tự chủ, tác giả bài viết đưa ra một vài đề xuất:

Thay đổi nhận thức đối với vấn đề tự chủ trong các đơn vị sự nghiệp công lập

Để nâng cao hiệu quả hoạt động của những đơn vị sự nghiệp công lập, giải pháp mang tính chất nền tảng quan trọng cần được thực hiện ngay, đó là thay đổi nhận thức của các cấp lãnh đạo cũng như cán bộ, viên chức, người lao động của đơn vị về vấn đề tự chủ. Từ cách hiểu đúng, vấn đề tự chủ sẽ được cụ thể hóa trong chính sách, phân cấp, trách nhiệm, quyền lợi, cơ chế đặt hàng… nhằm khuyến khích đồng thời nêu cao ý thức của mỗi cá nhân. Cùng với đó, các đơn vị cần nghiên cứu và tự tìm hướng đi cho phù hợp, chủ động đổi mới, tiến dần đến việc tự chủ theo lộ trình.

Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về cơ chế tự chủ

Một trong những hạn chế của các chính sách về tự chủ hiện nay đó là chưa tính đến yếu tố đặc thù của ngành Văn hóa Nghệ thuật. Bởi vậy, bên cạnh những thành tựu đạt được vẫn còn nhiều vấn đề về tài chính, nhân sự, tài sản chưa có phương án thỏa đáng. Mặc dù quy định khá rõ ràng, song trên thực tế, các đơn vị vẫn bị hạn chế về nhiều khoản thu, chi theo khung quy định của nhà nước cũng như không có quyền chủ động, quyết định mức thu phí (bán vé) và các khoản thu khác ngoài ngân sách. Bên cạnh đó, hầu như tất cả các đơn vị nghệ thuật biểu diễn công lập đều chưa thực sự có quyền tự chủ về tổ chức, nhân sự. Do đó, từ các cấp đến các ngành cần nhanh chóng đề ra những chính sách bổ sung phù hợp với đặc thù của lĩnh vực văn hóa nghệ thuật.

Đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động

Trong yêu cầu của tự chủ, đây là giải pháp đổi mới cần chú trọng ưu tiên thực hiện. Một trong những giải pháp để nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập chính là tăng cường công tác xã hội hóa; vận động tư nhân đầu tư các thiết chế văn hóa và tổ chức các hoạt động có hiệu quả thiết thực. Nhà hát Tuổi Trẻ được coi là đơn vị năng động ở phía Bắc khi đã ký kết được nhiều hợp đồng biểu diễn theo phương thức xã hội hóa với kinh phí đầu tư vài tỷ đồng mỗi năm. Nhà hát Cải lương Việt Nam cũng đã tìm cách kêu gọi tài trợ từ xã hội để có được các vở diễn lớn như Mai Hắc Đế, Chuyện tình Khau Vailưu diễn ở nhiều địa phương. Nhà hát Tuồng Việt Nam lại năng động trong việc kết hợp với các công ty du lịch mở tour biểu diễn phục vụ khách du lịch định kỳ tại rạp Hồng Hà…

4. Kết luận

Chuyển đổi từ mô hình đơn vị sự nghiệp được bao cấp sang mô hình tự chủ hoàn toàn là cần thiết trong bối cảnh hiện nay, để mỗi đơn vị có thể phát huy hết nội lực. Tuy nhiên, với các đơn vị nghệ thuật công lập trong lĩnh vực văn hóa nghệ thuật thì đây là nhiệm vụ khó khăn, bởi một mặt họ phải thực hiện yêu cầu tự chủ mà nhà nước đề ra, mặt khác vẫn phải đảm bảo việc gìn giữ, bảo tồn, phát huy giá trị văn hóa nghệ thuật truyền thống của dân tộc. Chính vì vậy, bên cạnh sự nỗ lực của bản thân đơn vị, còn cần những chính sách, giải pháp phù hợp của Nhà nước để tháo gỡ các khó khăn tồn đọng, từng bước hoàn thành nhiệm vụ tự chủ theo đúng lộ trình.

_________________

1. Phó Hiến, Tự chủ tại các đơn vị sự nghiệp ngành Văn hóa, thể thao và du lịch: Chặng đường nhiều chông gai, Báo Kiểm toán, số 20, ngày 17-5-2018.

Tài liệu tham khảo

1. An Trần, Nguyên Trang, Hà Nội nâng mức tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập, Báo Điện tử Nhân dân, 27-9-2019.

2. Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16-1-2002 quy định chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu.

3. Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25-4-2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.

4. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 4-2-2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.

5. Nghị định số 106/2020/NĐ-CP ngày 10-9-2020 quy định về vị trí việc làm và số lượng người làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập.

6. Nghị định số 120/2020/NĐ-CP ngày 7-10-2020 quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập.

7. Nguyễn Quỳnh Trang, Quản lý Nhà hát Nghệ thuật đương đại Việt Nam trong cơ chế tự chủ, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Văn hóa, Trường Đại học Văn hóa Hà Nội, 2018.

8. Nguyễn Trường Giang, Triển khai Nghị định 16/2015/NĐ-CP: Vấn đề đặt ra và giải pháp khắc phục, Tạp chí Tài chính, ngày 14-6-2016

Tác giả: Ths Hoàng Trâm Anh

Nguồn: Tạp chí VHNT số 467, tháng 7-2021