Thực tiễn quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam theo Công ước Di sản Thế giới

1. Công ước về Bảo vệ Di sản Văn hóa và Thiên nhiên Thế giới (sau đây gọi là Công ước Di sản Thế giới hoặc Công ước) được Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hợp quốc (UNESCO) thông qua năm 1972 được xem là Công ước duy nhất kết hợp giữa việc bảo vệ di sản văn hóa và di sản thiên nhiên, trở thành một trong những dấu ấn nổi bật có ảnh hưởng sâu rộng nhất của UNESCO trong việc bảo tồn di sản. Tính đến tháng 3-2020, trên toàn thế giới có 193 quốc gia tham gia Công ước và có 1.121 di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới thuộc 167 quốc gia được UNESCO ghi danh (26 quốc gia chưa có di sản thế giới). Trong số đó có 869 di sản văn hóa, 213 di sản thiên nhiên và 39 di sản hỗn hợp. Để được UNESCO ghi danh, một di sản bên cạnh việc phải đạt được ít nhất 1 trong 10 tiêu chí về giá trị, còn phải đáp ứng được các điều kiện về tính toàn vẹn và/ hoặc tính xác thực, đồng thời phải có hệ thống bảo vệ và quản lý đầy đủ để bảo đảm giữ gìn được giá trị nổi bật toàn cầu của di sản.

Để hỗ trợ cho việc thực thi Công ước, năm 1978, UNESCO đã thông qua bản “Hướng dẫn thực hiện Công ước Di sản Thế giới”. Bản Hướng dẫn này thường xuyên được bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tiễn quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới (bản sửa đổi mới nhất năm 2019 với 9 mục lớn gồm 290 Đoạn/ Điều và 15 Phụ lục kèm theo) (1). Trong đó, đặc biệt điều 5 Công ước và Điều 15 Hướng dẫn thực hiện Công ước Di sản Thế giới quy định trách nhiệm của quốc gia thành viên trong việc đưa ra và thực hiện: Các chính sách về bảo vệ và phát huy giá trị di sản trong đời sống cộng đồng; Thiết lập các cơ quan bảo vệ di sản, các trung tâm đào tạo tầm cỡ quốc tế hoặc khu vực về bảo vệ, bảo tồn và giới thiệu di sản; Các hoạt động đối phó với những nguy cơ ảnh hưởng tới di sản; Những biện pháp thích hợp về luật pháp, hành chính và tài chính cần thiết cho việc xác định, bảo vệ, bảo tồn, giới thiệu và phục hồi di sản.

2. Ở Việt Nam, những năm qua, hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa và thiên nhiên ngày càng nhận được sự quan tâm của Đảng, Nhà nước và nhân dân trên cả nước. Kể từ khi tham gia Công ước Di sản Thế giới (năm 1987), với kinh nghiệm đạt được, có thể thấy hoạt động nghiên cứu, xác định giá trị di sản văn hóa và thiên nhiên tiêu biểu của đất nước để lập hồ sơ đề cử trình UNESCO ghi danh được nâng lên rõ rệt. Việt Nam hiện đang đứng đầu trong khu vực Đông Nam Á về số lượng di sản được UNESCO ghi danh với 8 di sản thế giới, gồm: Quần thể di tích cố đô Huế (Văn hóa, 1993), Vịnh Hạ Long (Thiên nhiên, 1994 và 2000), Khu Phố cổ Hội An (Văn hóa, 1999), Khu di tích Mỹ Sơn (Văn hóa, 1999), Vườn quốc gia Phong Nha – Kẻ Bàng (Thiên nhiên, 2003 và 2015), Khu Trung tâm Hoàng thành Thăng Long – Hà Nội (Văn hóa, 2010), Thành Nhà Hồ (Văn hóa, 2011), Quần thể danh thắng Tràng An (hỗn hợp, 2014).

Công ước Di sản Thế giới nêu rõ di sản văn hóa và thiên nhiên là những tài sản vô giá và không thể thay thế được, không chỉ của một dân tộc, mà còn là của nhân loại nói chung. Bất kỳ di sản nào trong số đó nếu biến mất, do xuống cấp hoặc thất thoát, cũng sẽ làm nghèo đi kho tàng di sản của tất cả các dân tộc trên thế giới. Trong số đó, có những di sản, với những tính chất vô cùng đặc biệt, được coi là có “Giá trị nổi bật toàn cầu”, vì vậy xứng đáng được bảo vệ đặc biệt. Đây cũng là ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc tại Hội nghị Bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa Việt Nam vì sự phát triển bền vững do Bộ VHTTDL tổ chức vào tháng 7-2018. Tại Hội nghị, Thủ tướng Chính phủ quán triệt tinh thần: “Cái gì cũng có thể xây được, sản xuất được, sáng tác được nhưng di sản thì không thể tạo ra được” (2). Đồng thời, tháng 9-2019, phát biểu tại buổi Lễ kỷ niệm 20 năm Hội An, Mỹ Sơn trở thành Di sản Văn hóa Thế giới, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã nhấn mạnh: “Các di sản trên đất nước Việt Nam được UNESCO công nhận không chỉ đem lại sinh kế, thu nhập cho ngành Du lịch, quan trọng và thiêng liêng hơn cả đó là niềm tự hào, tự tôn dân tộc của chúng ta về lịch sử hình thành, phát triển đất nước. Tất cả những người làm công tác di sản, cơ quan chức năng và nhân dân cần ý thức sâu sắc ý nghĩa, sứ mệnh, các giá trị chiến lược của di sản trong việc vun đắp bản sắc dân tộc, nuôi dưỡng lòng yêu quê hương, đất nước, khối đại đoàn kết toàn dân, sức mạnh mềm của Việt Nam trên toàn cầu cũng như chính nghĩa của chúng ta trước công luận quốc tế” (3).

 Thực hiện trách nhiệm của quốc gia thành viên Công ước Di sản Thế giới và để quản lý di sản thế giới ở Việt Nam, hàng loạt văn bản quy phạm của pháp luật về di sản văn hóa đã được Quốc hội, Chính phủ và Bộ VHTTDL ban hành (4). Đặc biệt, Nghị định số 109/2017/NĐ-CP ngày 21-9-2017 của Chính phủ Quy định về bảo vệ và quản lý Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam được ban hành là ví dụ điển hình trong hoạt động quản lý, bảo vệ các di sản thế giới của Việt Nam thông qua một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể, trở thành bài học kinh nghiệm cho nhiều quốc gia trên thế giới tham khảo, áp dụng. Đồng thời, ở các tỉnh, thành phố có di sản thế giới, UBND các địa phương cũng tích cực ban hành quy chế, quy định cùng nhiều văn bản chỉ đạo, điều hành về bảo vệ và phát huy giá trị di sản thế giới.

Hầu hết các di sản thế giới đã có Quy hoạch bảo tồn, phát huy giá trị được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và Kế hoạch quản lý di sản thế giới theo quy định của UNESCO. Những Quy hoạch, Kế hoạch quản lý di sản thế giới được phê duyệt đã tạo cơ sở pháp lý cho việc triển khai các dự án tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị; nhiều hạng mục công trình trong các khu di sản thế giới bị xuống cấp nghiêm trọng do chiến tranh và thiên tai đã được phục hồi, cảnh quan thiên nhiên ngày càng được quan tâm giữ gìn, tạo sự bền vững lâu dài cho các di sản thế giới. Nhờ đó, các di sản thế giới trở thành địa chỉ thu hút ngày càng nhiều khách du lịch tới tham quan, nghiên cứu.

Khách quốc tế tại Hội An – Ảnh: Thanh Hà

Các số liệu thống kê đã chỉ ra sự đóng góp to lớn của di sản thế giới trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia và địa phương kể từ khi được UNESCO ghi danh. Như Quần thể di tích cố đô Huế (năm 1993) và Vịnh Hạ Long (năm 1994) từ khi mới được ghi danh chỉ có vài chục nghìn khách du lịch, đến nay đã thu hút tới hàng triệu khách tới tham quan, nghiên cứu. Năm 2019, riêng 8 di sản thế giới ở Việt Nam đã đón 21.336.148 khách du lịch (trong đó khoảng một nửa là khách quốc tế), với doanh thu từ vé tham quan và phí dịch vụ trực tiếp khoảng 3.123 tỷ đồng. Ngoài ra, có thể nhận thấy sự phát triển du lịch tại các điểm di sản thế giới không chỉ tạo điều kiện để các hoạt động dịch vụ du lịch như: khu vui chơi giải trí, nhà hàng, khách sạn, xe điện, xích lô, ca nhạc, nhiếp ảnh, hướng dẫn du lịch… phát triển, mà còn góp phần thúc đẩy các ngành Giao thông (đường bộ, đường thủy, hàng không) hoạt động mạnh mẽ hơn. Sự gia tăng đáng kể cả về lượt khách thăm và các hoạt động dịch vụ du lịch tại các điểm di sản thế giới cũng hàm chứa trong đó nhiều thực tiễn điển hình của quá trình giảm nghèo, thông qua việc giải quyết công ăn, việc làm cho hàng vạn lao động, nâng cao đời sống của cộng đồng dân cư địa phương tại nơi có di sản.

Trong hoạt động tuyên truyền, giới thiệu giá trị di sản, việc tuyên truyền, nâng cao nhận thức cộng đồng tham gia bảo vệ di sản đã thu được nhiều kết quả tốt đẹp. Ý thức chấp hành pháp luật của đại đa số bộ phận dân cư địa phương nơi có di sản thế giới được nâng cao đã tạo sự biến chuyển cơ bản về ý thức trách nhiệm và ứng xử của cộng đồng địa phương trong việc bảo vệ môi trường cảnh quan, gìn giữ và phát huy các giá trị quý báu của di sản thế giới.

Trong lĩnh vực hợp tác quốc tế, nhằm triển khai nhiệm vụ tại Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 9-6-2014 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về xây dựng và phát triển văn hóa, con người Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước, những năm qua, các hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực di sản thế giới đã thu được nhiều kết quả, góp phần tích cực vào chiến lược văn hóa đối ngoại nhằm không ngừng quảng bá về đất nước và nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Việt Nam và UNESCO đã đẩy mạnh hợp tác trong lĩnh vực di sản thế giới dưới nhiều hình thức như tổ chức nhiều hội nghị, hội thảo liên quan đến di sản và phát triển bền vững; quản lý bảo tồn di sản; tổ chức các đoàn đánh giá thực địa đối với một số di sản; phối hợp với các cơ quan tư vấn (IUCN, ICOMOS) mời chuyên gia tham gia quá trình xây dựng hồ sơ di sản thế giới; đề nghị UNESCO hỗ trợ bảo tồn di sản trong trường hợp khẩn cấp, cử chuyên gia tham dự các hoạt động trao đổi kinh nghiệm, các khóa học ngắn hạn và dài hạn về bảo tồn và quản lý di sản…

Công tác xã hội hóa hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị di sản thế giới đã đạt được những hiệu quả tích cực, huy động được một nguồn vốn không nhỏ từ các tổ chức, đoàn thể và các bộ phận dân cư, nguồn vốn viện trợ của các tổ chức Chính phủ, phi Chính phủ cho tu bổ, tôn tạo và phục hồi các di sản thế giới. Nhiều dự án hợp tác về bảo tồn, tôn tạo, phát huy giá trị di sản thế giới với Chính phủ các nước đã được thực hiện, như: Dự án bảo tồn di sản Hoàng thành Thăng Long – Hà Nội (2010-2013) với tổng kinh phí là hơn 1 triệu USD; Dự án xây dựng Nhà trưng bày bổ sung do Tổ chức JICA Nhật Bản tài trợ gần 3 triệu USD, tu bổ nhóm tháp G giai đoạn 2003 – 2013 do Chính phủ Italia tài trợ thông qua UNESCO khoảng 1,5 triệu USD, tu bổ các nhóm tháp K, H, A giai đoạn 2016 – 2020 do Chính phủ Ấn Độ tài trợ gần 3 triệu USD…

Từ những kết quả nêu trên cho thấy, những năm qua, di sản thế giới ở Việt Nam ngày càng nhận được sự quan tâm đặc biệt của các cơ quan, ban, ngành và nhân dân trên cả nước. Chúng ta đã có những bước tiến vững chắc trên hành trình của công cuộc quản lý, bảo vệ các di sản thế giới, từ việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; tới việc thành lập các Ban/ Trung tâm quản lý di sản thế giới, xác định mối quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan, ban, ngành ở Trung ương và địa phương và cộng đồng người dân; xây dựng và triển khai các Quy hoạch bảo tồn, Kế hoạch quản lý di sản thế giới; tuyên truyền, nâng cao nhận thức của cộng đồng tham gia bảo vệ di sản; phát triển và hoàn thiện các dịch vụ du lịch thu hút khách tham quan tới các di sản thế giới; và tăng cường quan hệ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo tồn, phát huy giá trị di sản thế giới.

4. Bên cạnh những kết quả to lớn nói trên, việc quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị các di sản thế giới ở nước ta còn tồn tại một số khó khăn, hạn chế như:

 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về di sản văn hóa nói chung, di sản thế giới nói riêng còn thiếu đồng bộ, vì vậy chưa xử lý được đầy đủ những phát sinh, vướng mắc trong quá trình quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị di sản thế giới, như: thiếu các quy định, cơ chế, chính sách để huy động các nguồn xã hội hóa; việc hợp tác công – tư trong lĩnh vực liên quan đến di sản văn hóa nói chung, di sản thế giới nói riêng còn khá mới mẻ, chưa được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan tới lĩnh vực di sản văn hóa; trong lĩnh vực tu bổ, tôn tạo di tích, một số quy định pháp luật về đầu tư công, pháp luật về xây dựng, pháp luật về bảo vệ môi trường còn chồng chéo với pháp luật về di sản văn hóa, gây nên chậm trễ cho hoạt động thẩm định các dự án tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị tại các di sản thế giới.

Nguồn lực đầu tư cho công tác tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị di sản thế giới còn hạn hẹp, quy định quản lý và sử dụng nguồn thu, cơ cấu chi tại mỗi địa phương có di sản thế giới còn rất khác nhau; việc tái đầu tư nguồn thu trở lại cho hoạt động bảo vệ, tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị di sản thế giới chưa được thực hiện đầy đủ. Để đảm bảo giữ được giá trị nổi bật toàn cầu của di sản, các Quy hoạch bảo tồn và Kế hoạch quản lý di sản thế giới được phê duyệt trong đó đưa ra các hoạt động cần triển khai trong từng giai đoạn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn với nguồn kinh phí cụ thể nhằm đảm bảo thực hiện được các hoạt động đó. Tuy nhiên, ngân sách của Nhà nước, nhất là ngân sách của các địa phương đầu tư cho công tác bảo vệ và phát huy giá trị di sản thế giới còn thấp so với nhu cầu thực tế.

Mối quan hệ giữa bảo tồn và phát triển tại các di sản thế giới còn chưa được xử lý một cách hài hòa, việc tăng trưởng du lịch quá nhanh, trong khi chưa đầu tư hợp lý cho cơ sở hạ tầng đã làm cho di sản có nguy cơ bị ô nhiễm do quá tải, nhất là trong mùa lễ hội. Do di sản thế giới là điểm thu hút đông đảo du khách nên cần có cơ sở hạ tầng tương ứng với số lượng khách tham quan ngày càng tăng. Mặc dù các quy định về việc bảo vệ di sản thế giới đã có và ngày càng được hoàn thiện, tuy nhiên việc thực thi còn chưa được đầy đủ. Tại một số di sản thế giới như: Tràng An, Phong Nha – Kẻ Bàng, Vịnh Hạ Long… đã cho thấy những tiềm năng rất lớn để khai thác du lịch, dẫn đến tình trạng một số tổ chức, cá nhân đã tự ý xây dựng các công trình dịch vụ, du lịch… để đón khách khi chưa được cơ quan thẩm quyền cấp phép như: việc xây dựng công trình đường lên núi Cái Hạ trong khu vực di sản thế giới Quần thể danh thắng Tràng An là một ví dụ.

Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các Ban/Trung tâm quản lý di sản thế giới còn rất khác nhau (trực thuộc UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện, Sở VHTTDL hoặc Sở DL) và chưa được quy định cụ thể nên chưa đủ thẩm quyền trong xử lý một số tình huống phát sinh, dẫn tới một số trở ngại nhất định trong quá trình vận hành, xử lý công việc; đồng thời chưa phát huy được năng lực của đội ngũ cán bộ, dẫn tới thiếu những chuyên gia tầm cỡ quốc tế trong lĩnh vực quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị di sản thế giới.

Vai trò, trách nhiệm, cơ chế phối hợp bảo vệ, quản lý di sản thế giới của các Ban/ Trung tâm quản lý di sản thế giới với các cơ quan liên quan ở Trung ương, địa phương có di sản thế giới còn thiếu rõ ràng, cụ thể, dẫn tới sự chồng chéo trong quản lý, ảnh hưởng tới nhiệm vụ bảo vệ di sản thế giới.

5. Để di sản thế giới trở thành nguồn lực cho sự phát triển bền vững, đồng thời để quản lý các di sản thế giới theo Công ước Di sản Thế giới, trong thời gian tới có thể xác định một số mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể sau:

 Tiếp tục hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực quản lý, bảo vệ và phát huy giá trị di sản thế giới.

 Triển khai, thực hiện đầy đủ các Quy chế bảo vệ di sản thế giới, Kế hoạch quản lý, Quy hoạch bảo tồn, tôn tạo và phát huy giá trị di sản thế giới, với mục tiêu bảo vệ bền vững giá trị nổi bật toàn cầu, giảm thiểu những nguy cơ ảnh hưởng tới các di sản thế giới.

 Kiện toàn bộ máy tổ chức của các Ban/Trung tâm quản lý di sản thế giới theo chức năng, nhiệm vụ đã được quy định tại Nghị định số 109/2017/NĐ-CP ngày 21-9-2017 của Chính phủ quy định về bảo vệ và quản lý Di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam.

Đẩy mạnh công tác đào tạo về di sản thế giới tại các cơ sở đào tạo (trường đại học, viện nghiên cứu), theo đó hình thành các trung tâm đào tạo tầm cỡ quốc tế và khu vực về bảo vệ, bảo tồn và giới thiệu di sản thế giới.

Tiếp tục nghiên cứu, xác định giá trị các di sản văn hóa và thiên nhiên tiêu biểu của Việt Nam để xây dựng hồ sơ trình UNESCO ghi danh, nhằm giới thiệu đến du khách trong nước và quốc tế về các giá trị di sản; đồng thời tăng cường tuyên truyền, quảng bá, gắn kết di sản thế giới với phát triển du lịch, góp phần phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống cộng đồng tại các địa phương có di sản thế giới.

Đẩy mạnh xã hội hóa, tăng mức đầu tư cho việc tu bổ, tôn tạo, giữ gìn các yếu tố gốc tạo nên giá trị nổi bật toàn cầu của di sản thế giới.

 Tăng cường tham gia sâu rộng hơn nữa vào các Ủy ban, Tổ chức tư vấn quốc tế của UNESCO, như: Ủy ban Di sản Thế giới, Hội đồng quốc tế về Di tích và Di chỉ (ICOMOS). Tích cực tham gia vào các hoạt động do UNESCO tổ chức, từ đó, nâng cao uy tín của Việt Nam trong tổ chức UNESCO và cộng đồng quốc tế.

______________

1. UNESCO, Opperational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, 2019, whc.unesco.org

2. vpcp. chinhphu.vn

3. dangcongsan.vn

4. Tham khảo văn bản pháp luật về di sản văn hóa tại website dsvh.gov.vn

Tác giả: Nguyễn Viết Cường

Nguồn: Tạp chí VHNT số 430, tháng 4-2020